Administrasi Negara Baru (By: H.George Frederickson)

Administrasi negara merupakan suatu lapangan yang masih muda usianya, suatu lapangan yang dipandang baru dan tersendiri.

Awal munculnya Ilmu Administrasi Negara menuai beberapa perbedaan pandangan dari para ahli politik sekaligus menjadi era pertama perkembangan Ilmu Administrasi Negara Baru. seperti Woodrow Wilson yang melalui eseinya ‘The Study of Administration’ berpendapat bahwa administrasi berada diluar ruang lingkup politik sebenarnya. Persoalan-persoalan administrasi bukanlah persoalan politik; meskipun politik menetapkan tugas-tugas bagi administrasi. Ia tidak boleh dibiarkan untuk memanipulasikan jabatan-jabatan administrasi. Sedangkan Leonard White menulis buku yang berisi tentang lanjutan rumit untuk mengawinkan ilmu pemerintahan dengan ilmu administrasi. Pendapat tersebut sangat bertentangan. Tapi teori-teori tersebut berisi atas satu pertanyaan mendasar: bagaimanakah kita dapat membuat pemerintah menjadi kompeten dan otoratif tanpa merusak nilai partisipasi demokratis dan nilai pertanggungjawaban. 

Administrasi negara baru muncul mulai pada penghujung tahun-tahun 1960-an dan permulaan tahun1970-an sebagai suatu tanggapan atas beberapa rangsangan yang berlanjut menjadi keresahan rasial, berlangsungnya ketidakpuasan atas basis intelektual administrasi negara, dan perubahan umum dalam disiplin ilmu sosial. Aneka macam nilai dihubungkan dengan administrasi negara baru, dan nilai tersebut tidak selalu bersesuaian. Karena itu penulis betul-betul menolak pemahaman bahwa pasti ada administrasi negara baru yang tunggal, yang disepakati, disertai model yang sama sekali mengingkari teori-teori dan norma-norma lampau dalam lapangannya. Apa yang baru dalam administrasi negara baru langsung mengalir dari nilai-nilai yang telah menuntut administrasi negara tradisional sehingga administrasi negara baru dapat berjalan logis dari kumpulan pengetahuan baru dalam ilmu-ilmu sosial dan pengarahan ilmu-ilmu itu pada masalah-masalah publik.

Tenaga gerak Administrasi Negara Baru berhubungan dengan pembaruan kepegawaian sipil, gerakan manejer kota, gerakan pemerintahan yang baik dan profesionalisasi aparat administrasi pemerintah. Administrasi negara adalah baru, suatu jawaban atas pemerintahan yang sedang berubah pesat.

Era kedua ditandai dengan petumbuhan pemerintah yang luar biasa pesatnya, perkembangan program kemasyarakatan Amerikayang utama dan akhirnya perkembangan program pertahanan yang besar-besaran yang telah menghasilkan sebagian besar sarjana terkemuka Amerika dalam bidang administrasi negara.

Periode berikutnya ditandai dengan pertumbuhan yang pesat dalam dinas / lembaga pelayanan masyarakat dan dengan urbanisasi dan suburbanisasi yang luas, serta tujuan dan anggapan-anggapan dasar administrasi negara dipersoalkan, dan lembagapelayanan masyarakat terus tumbuh dan bersifat profesional. Namun beberapa krisis terjadi serentak yang sebagiannya berasal dari sisa-sisa perkembangan dari waktu yang sebelumnya, sehingga memperburuk lembaga pelayanan masyarakat, dan dihadapkan pada tungginya tingkat pengangguran. Habisnya persediaan sumber-sumber bahan bakar serta perawatan kesehatan dan transportasi juga turut mempengaruhi administrasi negara.

Semua krisis dan peristiwa tersebut menimbulkan program-program pemerintahan yang baru dan mengubah cara-cara memikirkan dan mempraktekkan administrasi negara.

Frederick C. Mosher dan John C. Honey menemukan bahwa kebanyakan karyawan negara merasa sedikit saja punya atau bahkan tidak punya identitas dengan bidang administrasi negara. Banyak dari mereka lebih tertarik hanya pada beberapa subset dari bidang itu, seperti keuangan, personalia, nalisa kebijakan, dan sebagainya. Banyak juga yang menjadikan administrasi negara sebaiag profesi kedua. Administrasi negara pada waktu itu mempunyai definisi tujuan yang agak sempit.

Penhujung tahun-tahun 1970-an, administrasi telah berubah baik dalam praktek maupun dalam pengajarannya. Administrasi negara mengalami perubahan dan menjadi sesuatu yang baru. Dan kebaruan tersebut terletak pada argumen argumen mengenai pemanfaatan tepat dari ilmu itu sendiri.

Model-model nilai administrasi negara yang baru digambarkan, baik yang trikotomi maupun yang dikotomi adalah generalisasi kasar yang tidak terlepas dari kelemahan yang lazim didapat karena kegagalan untuk menerangkan variasi yang luas. Menggambarkan administrasi negara baru secara terperinci adalah suatu cara untuk mengisi generalisasi itu.

Dasar pemikiran untuk administrasi negara hampir senantiasa berupa manajemen yang lebih baikdengan menambahkan keadilan sosial pada sasaran dan pemikiran klasik. Keadilan sosial menekankan suatu pendekatan terhadap studi mengenai administrasi negara dan pendidikan administrasi negara yang bersifat interdisipiliner, terapan, dan memecahkan masalah, serta secara teoritis sehat.

Salah satu perhatian pokok administrasi negara baru adalah perlakuannya yang adil terhadap warga negara. Keadilang sosial berangkat dari patokan-patokan ini. Keadilan sosial mencakup kegiatan-kegiatan yang ditujukan untuk meningkatkan kekuatan politik dan kesejahteraan ekonomi minoritas-minoritas ini. Suatu keterikatan asasi pada keadilan sosial akan berarti bahwa administrasi negara baru berusaha untuk mematahkan anggapan Dwight Waldo bahwa lapangan tidak pernah secara memuaskan menampung implikasi keterlibatannya dalam politik maupun penentuan kebijakan. Dikotomi administrasi kebijakan tidak pernah mempunya hak empiris karena amat jelas bahwa sebenarnyalah para administrator justru melaksanakan dan menentukan kebijakan.

Administrasi negara baru berusaha menjawab pertanyaan teoritis dengan cara ini: para administrator tidaklah netral. Mereka harus terikat sepenuhnya pada manajemen baik maupun keadilan sosial sebagai nilai-nilai, sasaran-sasaran yang ingin dicapai, atau pun dasar-dasar pemikiran.

Administrasi negara baru berusaha untuk mengubah kebijakan-kebijakan maupun struktur-struktur yang secara sistematis merintangi keadilan sosial tapi tidak berarti menuntut perubahan, dan tidak berarti menganjurkan perubahan dalam peranan relatif para administrator, eksekutif, legislator, atau pengadilan dalam bentuk dasar konstitusional. Birokrasi tradisional terbuka mempunyai kemampuan stabilitas, bahkan ultrastabilitas. Untuk memperoleh stuktur yang dapat diubah, administrasi negara baru cenderung untuk mencoba dan menganjurkan perubahan bentuk organisasi birokratis. Pada pokoknya pengertian tandingan terhadap birokrasi menjadi ciri khas administrasi negara baru.

Perangkat organisasi yang lain seperti sistem pemograman perencanaan-penganggaran (PBBS= programming planning-budgeting system), dan analisa kebijakan yang disajikan dari segi manajemen sebagai strategi dasar dipandang meningkatkan perubahan menuju keadilan sosial. Dan sebaliknya para ahli ekonomi dan ilmu politik memandang PPBS mengancam konsepsi mereka mengenai pemerintahan demokratis. Perubahan adalah hal yang mendasar bagi administrasi negara baru.

Setiap pemikiran tentang administrasi negara harus bermula dengan ilmu politik. Karena ilmu politik adalah disiplin induk dan hampir semua perintis teori administrasi negara adalah ahli ilmu politik. Ilmu politik khususnya teori politik telah menjadi fokus pertimbangan yang paling lengkap dari pemikiran filosofis dan normatif yang sekarang nampaknya sentral dalam administrasi negara. Namun administrasi negara telah senantiasa lebih sekaligus kurang daripada ilmu politik.

Pergeseran administrasi dari ilmu politik terlihat dalam didirikannya sekolah-sekolah masalah masyarakat dan kebijakan negara. Sarjana-sarjana administrasi negara bahkan nyata-nyata menandai arti pentingnya pergeseran administrasi negara menjauh dari ilmu politik. Dalam instansi pemerintahan, administrasi negara telah lebih dari ilmu politik karena pejabat-pejabat biasanya para spesialis dari disiplin-disiplin lain dan mempunyai latar belakang pendidikan administrasi negara. Kebanyakan ahli-ahli ilmu politik mengakui kebesaran dan kekuatan birokrasi. Logis bagi mereka bahwa birokrasi merupakan subyek penting bagi mereka yang mempelajari pemerintahan. 

Untuk memahami administrasi negara moderen orang harus berkelana di luar ilmu politik, atau dengan menyatakan bahwa administrasi negara bukanlah suatu ilmu sosial pada masalah-masalah kemasyarakatan, melainkan sebuah mata pelajaran, profesi, dan lapangan. Administrasi negara menjembatani disiplin-disiplin dan mengambil bagian yang relevan dari disiplin itu serta menerapkannya pada masalah-masalah publik yang berfungsi sebagai memberikan serangan intelektual yang paling menggairajkan pada administrasi negara.

Penerbitan The Structure of Scientific Revolutions karya Thomas Kuhn menyebabkan ketergesaan untuk mendapatkan paradigma dalam setiap lapangan ilmu sosial. Para ahli politik berpandangan bahwa lapangan administrasi negara secara teoritis gersang. Kekayaan teori administrasi negara kelihatannya lebih besar dari kekayaan kebanyakan bidang ilmu politik yang lain terutama karena ilmu administrasi negara adalah suatu lapangan yang ‘suka meminjam’ seperti: sosiologi, psikologi sosial, ekonomi, dan disiplin lain. Ada lima model dalam ilmu administrasi negara moderen yang digunakan untuk mengorganisir dan mengkategorikan administrasi negara yang diuraikan dari sudut teori dalam pengetahuan yang positiv dan mempunyai dasar empiris. Lima model dasar dalam administrasi negara ontemporer disebut model birokrasi klasik. 

Model birokrasi klasik mempunyai dua komponen yaitu struktur atau kerangka suatu organisasi dan cara-cara yang digunakan untuk mengatur orang-orang dan pekerjaan dalam kerangka organisasi. Dalam aspek manejerial dan micro, model birokrasi klasik bermula dengan manajemen ilmiah dari Frederick Winslow Taylor tentang pemahaman produktivitas lewat studi-studi gerak dan waktu, sehingga struktur dan manajemen mempunyai hubungan yang erat. Hirarki dan pengendalian manajerial masih tetap merupakan fakta-fakta eksistensial organisasi publik Amerika.

Masalah yang bersangkut paut dengan model birokrasi klasik adalah bahwa baik para praktisi maupun para sarjana telah mencoba membuat ilmu terapan yang ketat tentang kerangka organisasi atau tentang manajemen organisasi. Anggapan bahwa ada suatu cara terbaik untuk mengatur dan merancangkan suatu organisasi tertentu jelas keliru. Suatu organisasi harus seproduktif mungkin menyediakan kuantitas dan kualitas pelayanan yang menyamai kebutuhan-kebutuhan yang terungkap dari suatu persekutuan hidup begitu juga merupakan nilai dasar dalam administrasi negara. Masalahnya terletak pada cara yang dipandang bisa digunakan untuk mencapai efisiensi, ekonomi, dan produktivitas.

Model Neobirokrasi merupakan salah satu produk era behavioral dalam ilmu sosial. Nilai-nilai dalam model ini pada umumnya sama dengan nilai-nilai model birokrasi; karena itu dinamakan neobirokratis. Model birokrasi menekankan struktur, pengendalian, dan prinsip-prinsip administrasi dengan unit analisa yang biasanya berupa kelompok kerja, instansi, departemen, atau pemerintahan-pemerintahan keseluruhan. Nilai-nilai yang akan dicapai adalah efektivitas, efisiensi, atau ekonomi. Keputusan merupakan unit analisa yang lebih umum, dengan proses pembuatan keputusan menjadi fokus sentralnya. Pola pemikirannya bersifat ‘rasional’ yaitu keputusan-keputusan dibuat agar sebanyak mungkin mencapai tujuan tertentu. Sasaran-sasaran penelitian operasi, analisa sistem, analisa kebijakan, dan ilmu-ilmu manajemen pada pokoknya sama dengan sasaran-sasaran para teoritisi birokrasi. Administrasi negara kontemporer sebenarnya tidak sangat berbeda dalam berusaha mencapai produktivitas dengan metode-metode pengukuran dibanding dengan metode-metode struktur dan manajemen. Pendekatan-pendekatan kontemporer jauh lebih ilmiah dan secara analitis lebih rumit, namun mereka masih mengejar nilai-nilai yang mendasari paradigma birokrasi klasik. Analisis-analisis kebijakan yang moderen dan pengukur-pengukur produktivitas bisa mempunyai logika yang sama lemahnya dengan yang terjadi pada paradigma birokrasi klasik. Pada waktu yang sama, juga jelas bahwa nilai-nilai asasi dari keputusan-keputusan rasional untuk mencapai efisiensi, ekonomi, dan efektivitas adalah dan senantiasa akan, sentral dalam setiap dialog normatif dalam bidang administrasi negara, dan tentu saja mereka juga sentral untuk administrasi negara baru.

Model institusi adalah hasil karya banyak ahli ilmu sosial pada tahun-tahun 1940-an, 1950-an, dan 1960-an. Dalam wujud dasarnya secara metodologis karya itu lebih keras daripada karya mereka yang mula-mula melukiskan birokrasi; karen itu penemuan-penemuannya akan memiliki kekuatan empiris yang lebih kuat. Model institusi adalah penjelmaan era behavioral, terutama dalam sosiologi dan ilmu politik. Versi yang permulaan dan secara empiris berharga dari model ini bisa didapatkan dalam studi-studi yang dihasilkan oleh Program Kasus Antar Universitas. Para teoritisi institusi kurang berurusan dengan bagaimana cara merancangkan organisasi yang efisien, efektif, dan produktif, namun lebih dengan bagaimana menganalisa dan memahami birokrasi-birokrasi yang ada. Sarjana-sarjana administrasi negara yang masuk kategori institusi tampak agak kurang tertarik kepada bagaimana membuat pemerintahan yang lebih efisien, ekonomis, atau produktif dibanding dengan semata-mata menyelidiki betapa kompleksnya organisasi-organisasi berperilaku
Charles Lindbloom menyimpulkan bahwa birokrasi membuat keputusan-keputusan satu demi satu merupakan tawar menawar dan kompromi keputusan dari para elit kelompok dan menggerakkan pemerintahan secara sedikit demi sedikit ke arah sasaran yang kabur. Hanya melalui pengambilan keputusan satu demi satu, keahlian dan kecakapan birokrasi itu dapat diintegrasikan dengan kecenderungan kebijakan dan bias politik para pejabat yang terpilih. Dengan berlindung dibalik ‘penggambaran demokrasi’ mereka menjelaskan dan membenarkan kelemahan sitem demokrasi.

Model Hubungan Kemanusiaan bagaimanapun juga merupakan suatu reaksi terhadap model-model birokrasi klasik dan neobirokrasi. Penekanan atas pengendalian, struktur, efisiensi, ekonomi, dan rasionalitas dalam teori birokrasi sesungguhnya mengundang berkembangnya gerakan-gerakan hubungan kemanusiaan. Model birokrasi klasik dan neobirokrasi jelas merupakan pelukisan empiris yang jujur atas administrasi negara. Akan tetapi ada cukup banyak pertanyaan mengenai dampak model hubungan kemanusiaan terhadap administrasi pemerintahan, yaitu lambat dan sedikit. Penemuan-penemuan lebih didasarkan atas percobaan dan tes ketimbang ats pengamatan terhadap organisasi yang kompleks yang sedang berjalan. 

Versi moderen dari ilmu ekonomi politik sekarang biasanya ditunjukkan sebagai ‘pilihan publik’. Perangkat pengetahuan ini kaya dengan tradisi dan kekuatan intelektual, tetapi agak miskin dengan bukti-bukti empiris. Paradigma Wilson atau paradigma birokratis mempunyai komponen yang komplit tentang administrasi negara dan ilmu politik. Penyediaan barang-barang dan pelayanan publik tergantung kepada keputusan-keputusan yang diambil oleh kelompok-kelompok pengambil keputusan yang berbeda-beda, dan kelayakan politik masing-masing usaha kolektif tergantung pada serangkaian keputusan yang menguntungkan dalam semua struktur keputusan pokok sepanjang waktu. Administrasi negara berada dalam ruang lingkup politik. Serangkaian aturan yang berbeda-bedadapat digunakan untuk menyediakan pelbagai macam barang dan jasa kemasyarakatan. Nilai-nilai yang menuntun administrasi negara tradisional mempunyai pengaru yang yang besar atas administrasi negara baru. Model-model birokrasi klasik, neobirokrasi, dan institusi dari administrasi negara menekankan nilai-nilai ini dan ciri-ciri mereka. Tetapi model-model hubungan kemanusiaan dan pilihan publik adalah titik-titik berangkat karena mereka menekankan nilai-nilai kepuasan bekerja, perkembangan pribadi, martabat individu, dan pilihan publik.

Komitmen administrasi negara baru pada keadilan sosial menunjukkan suatu pemerintahan administratif maupun eksekutif yang kuat. Kekuatan pembuatan kebijakan dari bagian administrasi pemerintahan semakin diakui. Administrasi negara baru tidak hanya menyelenggarakan mandat legislatif seefisien mungkin, tapi juga untuk mempengaruhi dan melaksanakan kebijakan yang secara lebih umum meningkatkan kualitas kehidupan. Administrasi negara baru lebih menekankan tujuan sosial instansi daripada kesejahteraan walaupun diakui juga bahwa keduanya penting. Administrasi negara yang klasik menekankan pengembangan dan pengokohan lembaga yang telah telah dirancangkan untuk mengurus masalah-masalah sosial, tetapi fokus administrasi negara sudah cenderung berpindah dari masalah ke arah lembaganya. Administrasi negara baru mencoba untuk memfokuskan kembali pada masalah dan untuk mempertimbangkan pendekatan-pendekatan institusional alternatif dalam menghadapi masalah.

Ciri tak terkendali dari masyarakat mendorong para administrator negara untuk dengan serius mempersoalkan investasi uang dan tenaga kerja yang selalu lebih banyak dalam lembaga-lembaga yang nampaknya justru hanya menambah parah masalah-masalah itu saja.

Administrasi negara baru kurang berurusan dengan departemen pertahanan, komisi-komisi kepegawaian negeri dan lebih dengan perancangan cara-cara yang lain untuk memecahkan masalah-masalah masyarakat, dan mempunyai ciri-ciri organisasional yang dapat dihargai. Pergeseran dan penekanan pada oembangunan dan pemeliharaan lembaga menuju penekanan pada anomali-anomali sosial mempunyai perumpamaan penting dalam studi administrasi negara. Administrasi negara memusatkan perhatiannya pada konsep-konsep umum untuk mengembangkan suatu batang tubuh teori organisasi yang dapat digeneralisasikan. Organisasi dan orang-orang yang berada didalamnya adalah referen empiris.hasilnya adalah berupa gambaran dan pokok persoalannya adalah organisasi swasta, negeri, atau sukarela. Teori utama yang muncul adalah teori keputusan dan teori hubungan kemanusiaan yang bersifat behavorial dan positivis serta dipengaruhi oleh sosiologi, psikologi sosial, dan ekonomi maupun oleh ilmi politik.

Para penganjur administrasi negara baru paling baik dapat dilukiskan sebagai ‘penganut pasca perilaku’ yang dulunya menekankan unsur masyarakat dari administrasi negara. ‘Penganut pasca perilaku’ tidak anti positivis maupun anti ilmiah meskipun sebagian besar percaya pada manfaatnya menerapkan model ilmu alam pada fenomena sosial, tidak cenderung menggunakan behavioralisme sebagai suatu parasmuka untuk apa yang disebut netralitas, karena ia menyangsikan obyektivitas mereka yang mengaku berbuat ilmiah, berusaha menggunakan keterampilan-keterampilan ilmiah untuk mendukung analisa dan metode administratif yang alternatif.

Komitmen administrasi negara baru dengan daya tanggap dan keadilan sosial mencakup pengertian partisipasi. Beberapa penganjur administrasi negara baru menekankan partisipasi internal dan partisipasi warga negara dalam proses pengambilan kebijakan. Biasanya terdapat diantara mereka yang mempraktekkan atau mengajar pemerintahan lokal dan bekerja dengan apa yang disebut birokrasi tingkat jalanan. Dengan demikian partisipasi warga negara, pengendalian ketetanggaan, desentralisasi, dan lingkungan kerja yang demokratis adalah tema-tema standar dalam administrasi negara.

Ini adalah gambaran ringkas dan patut diakui tentang administrasi negara baru dari sudut pandang seorang analis. Apabila penggambaran itu bahkan sebagian saja akurat, maka benar-benar nyata bahwa perubahan fundamental sedang terjadi dalam administrasi negara yang mempunyai implikasi menyolok baik bagi studi dan prakteknya maupun bagi tingkah laku umum pemerintahan.



***

  • Digg
  • Del.icio.us
  • StumbleUpon
  • Reddit
  • RSS

0 komentar:

Post a Comment