Model-Model Formulasi Kebijakan Publik

Proses pembuatan kebijakan merupakan proses yang rumit. Oleh karena itu, beberapa ahli
mengembangkan model-model perumusan kebijakan publik untuk mengkaji
proses perumusan kebijakan agar lebih mudah dipahami. Dengan demikian,
pembuatan model-model perumusan kebijakan digunakan untuk lebih menyederhanakan
proses perumusan kebijakan yang berlangsung secara rumit tersebut.
  1. Model Sistem
Paine dan Naumes menawarkan suatu model proses pembuatan kebijakan merujuk pada model
sistem yang dikembangkan oleh David Easton. Model ini menurut Paine
dan Naumes merupakan model deskripitif karena lebih berusaha menggambarkan
senyatanya yang terjadi dalam pembuatan kebijakan.

Menurut Paine dan Naumes, model ini disusun hanya dari sudut pandang para pembuat
kebijakan. Dalam hal ini para pembuat kebijakan dilihat perannya dalam
perencanaan dan pengkoordinasian untuk menemukan pemecahan masalah yang
akan (1) menghitung kesempatan dan meraih atau menggunakan dukungan
internal dan eksternal, (2) memuaskan permintaan lingkungan, dan (3)
secara khusus memuaskan keinginan atau kepentingan para pembuat kebijakan
itu sendiri.

Dengan merujuk pada pendekatan sistem yang ditawarkan oleh Easton, Paine dan Naumes
menggambarkan model pembuatan kebijakan sebagai interaksi yang terjadi
antara lingkungan dengan para pembuat kebijakan dalam suatu proses yang
dinamis.

Model ini mengasumsikan bahwa dalam pembuatan kebijakan terdiri dari interaksi yang terbuka
dan dinamis antar para pembuat kebijakan dengan lingkungannya. Interaksi
yang terjadi dalam bentuk keluaran dan masukan (inputs dan outputs).
Keluaran yang dihasilkan oleh organisasi pada akhirnya akan menjadi
bagian lingkungan dan seterusnya akan berinteraksi dengan organisasi.
Paine dan Naumes memodifikasi pendekatan ini dengan menerapkan langsung
pada proses pembuatan kebijakan.

Menurut model sistem, kebijakan politik dipandang sebagai tanggapan dari suatu sistem
politik terhadap tuntutan-tuntutan yang timbul dari lingkungan yang
merupakan kondisi atau keadaan yang berada diluar batas-batas politik.
Kekuatan-kekuatan yang timbul dari dalam lingkungan dan mempengaruhi
sistem politik dipandang sebagai masukan-masukan (inputs) sebagai sistem
politik, sedangkan hasil-hasil yang dikeluarkan oleh sistem politik
yang merupakan tanggapan terhadap tuntutan-tuntutan tadi dipandang sebagai
keluaran (outputs) dari sistem politik.

Sistem politik adalah sekumpulan struktur untuk dan proses yang saling berhubungan
yang berfungsi secara otoritatif untuk mengalokasikan nilai-nilai bagi
suatu masyarakat. Hasil-hasil (outputs) dari sistem politik merupakan
alokasi-alaokasi nilai secara otoritatif dari sistem dan alokasi-alokasi
ini merupakan kebijakan politik. Di dalam hubungan antara keduanya,
pada saatnya akan terjadi umpan balik antara output yang dihasilkan
sebagai bagian dari input berikutnya. Dalam hal ini, berjalannnya sistem
tidak akan pernah berhenti.

Konseptualisasi kegiatan-kegitan dan kebijakan publik ini dapat dilihat dalam Gambar
di bawah ini

Gambar Kerangka
Kerja Sistem yang Dikembangkan Easton



Kerangka Kerja Sistem yang Dikembangkan Easton


Gambar ini adalah suatu versi yang disederhanakan dari gagasan ilmu politik yang
dijelaskan panjang lebar oleh seorang ilmuwan politik bernama David
Easton. Pemikiran sistem politik yang dikemukakan oleh Easton ini, baik
secara implisit atau eksplisit telah digunakan oleh banyak sarjana untuk
melakukan analisis mengenai sebab-sebab dan konsekuensi-konsekuensi
yang timbul akibat adanya kebijakan publik.

Menurut model sistem, kebijakan publik merupakan hasil dari suatu sistem politik.
Konsep ”sistem” itu sendiri menunjuk pada seperangkat lembaga dan
kegiatan yang dapat diidentifikasi dalam masyarakat yang berfunsi mengubah
tuntutan-tuntutan (demands) menjadi keputusan-keputusan yang otoritatif.
Konsep ”sistem” juga menunjukkan adanya saling hubungan antara elemen-elemen
yang membangun sistem politik serta mempunyai kemampuan dalam menanggapi
kekuatan-kekuatan dalam lingkungannya. Masukan-masukan diterima oleh
sistem politik dalam bentuk tuntutan-tuntutan dan dukungan.

Gambar Model
Pembuatan Kebijakan

Yang Dikembangkan
Oleh Pained Dan Naumes




Model Formulasi Kebijakan Yang Dikembangkan Oleh Pained Dan Naumes


Tuntutan-tuntutan timbul bila individu atau kelompok-kelompok dalam sistem politik memainkan
peran dalam mempengaruhi kebijakan publik. Kelompok-kelompok ini secara
aktif berusaha mempengaruhi kebijakan publik. Sedangkan dukungan (supports)
diberikan bila individu-individu atau kelompok-kelompok dengan cara
menerima hasil-hasil pemilihan-pemilihan, mematuhi undang-undang, membayar
pajak dan secara umum mematuhi keputusan-keputusan kebijakan. Suatu
sistem menyerap bermacam-macam tuntutan yang kadangkala bertentangan
antara satu dengan yang lain.

Untuk mengubah tuntutan-tuntutan menjadi hasil-hail kebijakan (kebijakan-kebijakan
publik), suatu sistem harus mampu mengatur penyelesaian-penyelesaian
pertentangan atau konflik dan memberlakukan penyelesaian-penyelesaian
ini pada pihak yang bersangkutan. Oleh karena suatu sistem dibangun
berdasarkan elemen-elemen yang mendukung sistem tersebut dan hal ini
bergantung pada interaksi antara berbagai subsistem, maka suatu sistem
akan melindungi dirinya melalui tiga hal, yakni: 1) menghasilkan outputs
yang secara layak memuaskan, 2) menyandarkan diri pada ikatan-ikatan
yang berakar dalam sistem itu sendiri, dan 3) menggunakan atau mengancam
untuk menggunakan kekuatan (penggunaan otoritas).

Dengan penjelasan yang demikian, maka model ini memberikan manfaat dalam membantu mengorganisaikan
penyelidikan terhadap pembentukan kebijakan. Selain itu, model ini juga
menyadarkan mengenai beberapa aspek penting dari proses perumusan kebijakan,
seperti misalnya bagaimana masukan-masukan lingkungan mempengaruhi substansi
kebijakan publik dan sistem politik? Bagaimana kebijakan publik mempengaruhi
lingkungan dan tuntutan-tuntutan berikut sebagai tindakan? Kekuatan-kekuatan
atau faktor-faktor apa saja dalam lingkungan yang memainkan peran penting
untuk mendorong timbulnya tuntutan-tuntutan pada sistem politik.


  1. Model Rasional Komprehensif
Model ini merupakan model perumusan kebijakan yang paling terkenal dan juga paling luas
diterima para kalangan pengkaji kebijakan publik. Pada dasarnya model
ini terdiri dari beberapa elemen, yakni :
  1. Pembuatan keputusan dihadapkan pada suatu masalah tertentu. Masalah ini dapat dipisahkan
    dengan masalah-masalah lain atau paling tidak masalah tersebut dapat
    dipandang bermakna bila dibandingkan dengan masalah-masalah yang lain.
  2. Tujuan-tujuan, nilai-nilai atau sasaran-sasaran yang mengarahkan pembuat keputusan dijelaskan dan
    disusun menurur arti pentingnya.
  3. Berbagai alternatif untuk mengatasi masalah perlu diselidiki.
  4. Konsekuensi-konsekuensi (biaya dan keuntungan) yang timbul dari setiap pemilihan alternatif
    diteliti.
  5. Setiap alternatif dan konsekuensi yang menyertainya dapat dibandingkan dengan alternatif-alternatif
    lain. Pembuat keputusan memiliki alternatif beserta konsekuensi-konsekuensinya
    yang memaksimalkan pencapaian tujuan, nilai- atau sasaran-sasaran yang
    hendak dicapai.
Keseluruhan proses tersebut akan menghasilkan suatu keputusan rasional, yaitu keputusan
yang efektif untuk mencapai tujuan tertentu.
  1. Model Penambahan
Kritik terhadap model rasional komprehensif akhirnya melahirkan model penambahan atau
inkrementalisme. Oleh karena itu berangkat dari kritik terhadap model
rasional komprehensif, maka model ini berusaha menutupi kekurangan yang
ada dalam model tersebut dengan jalan menghindari banyak masalah yang
ditemui dalam model rasional komprehensif.

Model ini lebih bersifat deskriptif dalam pengertian, model ini menggambarkan secara
aktual cara-cara yang dipakai para pejabat dalam membuat keputusan.
Ada beberapa hal yang harus diperhatikan dalam mempelajari model penambahan
(inkrementalisme), yakni:
  1. Pemilihan tujuan-tujuan atau sasaran-sasaran dan analisis-analisis empirik terhadap tindakan
    dibutuhkan. Keduanya lebih berkaitan erat dengan dan bukan berada satu
    sama lain.
  2. Para pembuat keputusan hanya mempertimbangkan beberapa alternatif untuk menaggulangi masalah
    yang dihadapi dan alternatif-alternatif ini hanya berada secara marginal
    dengan kebijakan yang sudah ada.
  3. Untuk setiap alternatif, pembuat keputusan hanya mengevaluasi beberapa konsekuensi yang dianggap
    penting saja.
  4. Masalah yang dihadapi oleh pembuat keputusan dibatasi kembali secara berkesinambungan. Inkrementalisme memungkinkan penyesuaian-penyesuaian sarana-tujuan dan tujuan-sarana
    sebanyak mungkin sehingga memungkinkan masalah dapat dikendalikan.
  5. Tidak ada keputusan tunggal atau penyelesaian masalah yang dianggap ”tepat” pengujian
    terhadap keputusan yang dianggap baik bahwa persetujuan terhadap berbagai
    analisis dalam rangka memecahkan persoalan tidak diikuti persetujuan
    bahwa keputusan yang diambil merupakan sarana yang paling cocok untuk
    meraih sasaran yang telah disepakati.
  6. Pembuatan keputusan secara inkremental pada dasarnya merupakan remedial dan diarahkan lebih
    banyak kepada perbaikan terhadap ketidaksempurnaan sosial yang nyata
    sekarang ini daripada mempromosikan tujuan sosial di masa depan.
Inkrementalisme merupakan proses pembuatan keputusan-keputusan dan kebijakan-kebijakan
yang merupakan hasil kompromi dan kesepakatan bersama antara banyak
partisipan. Dalam kondisi seperti ini, keputusan yang bijaksana akan
lebih mudah dicapai kesepakatan bila persoalan-persoalan yang dipersengketakan
berbagai kelompok dalam masyarakat hanya berupa perubahan-perubahan
terhadap program-program yang sudah ada atau hanya menambah atau mengurangi
anggaran belanja.

Sementara itu, konflik biasanya akan meningkat bila pembuat keputusan memfokuskan pada
perubahan-perubahan kebijakan besar yang dapat menimbulkan keuntungan
atau kerugian besar. Karena ketegangan politik yang timbul demikian
besar dalam menetapkan program-program atau kebijakan baru, maka kebijakan
masa lalu diteruskan untuk tahun depan kecuali bila terdapat perubahan
politik secara substansial. Dengan demikian, pembuatan keputusan secara
inkrementalisme adalah penting dalam rangka mengurangi konflik, memelihara
stabilitas dan sistem politik itu sendiri.

Menurut pandangan kaum inkrementalis, para pembuat keputusan dalam menunaikan tugasnya
berada dibawah keadaan yang tidak pasti yang berhubungan dengan konsekuensi-konsekuensi
dari tindakan mereka di masa depan, maka keputusan-keputusan inkremental
dapat mengurangi resiko atau biaya ketidakkepastian itu. Inkrementalisme
juga mempunyai sifat realistis karena didasari kenyataan bahwa para
pembuat keputusan kurang waktu, kecakapan dan sumber-sumber lain yang
dibutuhkan untuk melakukan analisis yang menyeluruh terhadap semua penyelesaian
alternatif masalah-masalah yang ada.

Di samping itu, pada hakikatnya orang ingin bertindak secara pragmatis, tidak selalu
mencari cara hingga yang paling baik dalam menanggulangi suatu masalah.
Singkatnya, inkrementalisme menghasilkan keputusan-keputusan yang terbatas,
dapat dilakukan dan diterima.
  1. Model Penyelidikan Campuran
Ketiga model yang telah dipaparkan sebelumnya, yakni model sistem, model rasional
komprehensif dan model inkremental pada dasarnya mempunyai keunggulann
dan kelemahannya masing-masing. Oleh karena itu, dalam rangka mencari
model yang lebih komprehensif, Amitai Etzioni mencoba membuat gabungan
antara keduanya dengan menyarankan penggunaan mixedscanning. Pada dasarnya
ia menyetujui model rasional, namun dalam beberapa hal ia juga mengkritiknya.
Demikian juga, ia melihat pula kelemahan-kelemahan model pembuatan keputusan
inkremental.

Menurtu Etzioni, keputusan yang dibuat para inkrementalis merefleksikan kepentingan kelompok-kelompok
yang paling kuat dan terorganisir dalam masyarakat, sementara kelompok-kelompok
yang lemah tidak terorganisir secara politik diabaikan. Di samping itu,
dengan memfokuskan pada kebijakan-kebijakan jangka pendek dan terbatas,
para inkrementalis mengabaikan pembaruan sosial yang mendasar. Keputusan-keputusan
yang besar dan penting, seperti pernyataan perang dengan negara lain
tidak tercakup dengan inkrementalisme. Sekalipun jumlah keputusan yang
dapat diambil dengan menggunakan model rasional terbatas, tetapi keputusan-keputusan
yang mendasar menurut Etzioni adalah sangat penting dan seringkali memberikan
suasana bagi banyak keputusan yang bersifat inkremental.

Etzioni memperklenalkan mixed scanning sebagai suatu pendekatan terhadap pembuatan keputusan
yang memperhitungkan keputusan-keputusan pokok dan inkremental, menetapkan
proses-proses pembuat kebijakan pokok urusan tinggi yang menentukan
petunjuk-petunjuk dasar, proses-proses yang mempersiapkan keputusan-keputusan
pokok dan menjalankannya setelah keputusan itu tercapai.

Untuk menjelaskan mixed scanning, Etzioni memberi gambaran sebagai berikut:

”kita beranggapan akan membuat sistem pengamatan cuaca seluruh dunia dengan
menggunakan satelit-satelit cuaca”.

Pendekatan rasionalitas akan menyelidiki keadaan-keadaan cuaca secara mendalam
dengan menggunakan kamera-kamera yang mampu melakukan pengamatan-pengamatan
dengan teliti dan dengan pemeriksaan-pemeriksaan terhadap seluruh angkas
sesering mungkin. Hal ini akan memberikan banyak hasil pengamatan secara
terperinci, biaya yang mahal untuk menganalisisnya dan kemungkinan membebani
kemampuan-kemampuan untuk mengambil tindakan. Inkrementalisme akan memusatkan
pada daerah-daerah itu serta pola-pola yang serupa yang berkembang pada
waktu yang baru lalu dan barangkali terdapat diwilayah terdekat. Dengan
demikian, inkrementalisme mungkin tidak dapat mengamati tempat-tempat
yang kacau di daerah-daerah yang tidak dikenal.

Strategi penyelidikan campuran (mixed scanning strategy) menggunakan elemen-elemen dari dua
pendekatan dengan menggunakan dua kamera, yakni sebuah kamera dengan
sudut pandang lebar yang mencakup semua bagian luar angkasa, tetapi
tidak sangat terperinci dan kamera yang kedua membidik dengan tepat
daerah-daerah yang diambil oleh kamera pertama untuk mendapatkan penyelidikan
yang mendalam. Menurut Etzioni, daerah-daerah tertentu mungkin luput
dari penyelidikan campuran ini, namun pendekatan ini masih lebih baik
dibandingkan dengan inkrementalisme yang mungkin tidak dapat mengamati
tempat-tempat yang kacau di daerah-daerah yang tidak dikenal.

Dalam penyelidikan campuran para pembuat keputusan dapat memanfaatkan teori-teori rasional
komprehensif dan inkremental dalam situasi-situasi ayang berbeda. Dalam
beberapa hal, mungkin pendekatan inkrementalisme mungkin telah cukup
memadai namun dalam situasi yang lain dimana masalah yang dihadapi berbeda,
maka pendekatan yang lebih cermat dengan menggunakan rasional komprehensif
mungkin jauh lebih memadai.

Penyelidikan campuran juga memperhitungkan kemampuan-kemampuan yang berbeda dari
para pembuat keputusan. Semakin besar kemampuan para pembuat keputusan
memobilisasi kekuasaan untuk melaksanakan keputusan, maka semakin besar
pula penyelidikan campuran dapat digunakan secara relistis oleh para
para pembuat keputusan. Menurut Etzioni, bila bidang cakupan penyelidikan
campuran semakin besar, maka akan semakin efektif pembuatan keputusan
tersebut dilakukan.

Dengan demikian, penyelidikan campuran merupakan suatu bentuk pendekatan ”kompromi”yang
menggabungkan penggunaan inkrementalisme dan rasionalisme sekaligus.
Namun demikian, Etzioni tidak memberi penjelasan yang cukup memadai
menyangkut bagaimana pendekatan itu digunakan dalam praktiknya. Walaupun
begitu, pendekatan yang ditawarkan Etzioni tersebut dapat membantu mengingatkan
kenyataan-kenyataan penting bahwa keputusan berubah secara besar-besaran
dan proses keputusan yang berbeda adalah wajar sejalan dengan sifat
keputusan yang berubah-ubah tadi.

  • Digg
  • Del.icio.us
  • StumbleUpon
  • Reddit
  • RSS

0 komentar:

Post a Comment